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    賽斯納龐巴迪

    中國世界級機場特點分析

    私人飛機網 更新時間:2020-06-02 11:30:27 來源: 字號:

      世界級機場群本質上是一種經濟集聚現象,是國家發展的戰略性資源。《新時代民航強國建設行動綱要》明確提出,著力推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群建設。眾所周知,世界級機場群既不是“一群機場”,也不是“機場一群”,而是有機組合的機場網絡體系,是機場業一種新型生產組織形式,是綜合國力和國際競爭力的表征之一。目前,我國民航業尚未對世界級機場群的組成機場提出量化分類標準,這導致機場群的部分組成機場對這種新型生產組織方式認識不深,對自身功能屬性、地位作用、發展階段和責任擔當,或有“一畝三分地”思維,或有“過小日子”思想,還有的表現出“心有余而力不足”,很大程度上影響了世界級機場群建設進程。本文旨在拋磚引玉,試圖引起行業內外專家的關注和討論,共同呼吁加快出臺促進世界級機場群更加精準的發展政策。

      我國綜合機場體系的分類標準和功能屬性界定

      早期,民航運輸機場分為干線機場和支線機場。后來,隨著航空樞紐概念的引入,又逐漸出現了樞紐機場的分類。在很長一段時間里,全國機場大致分為樞紐機場、干線機場和支線機場。當前,我國已經成為全球第二大航空運輸系統,樞紐機場在全球扮演著越來越重要的角色,根據其功能屬性,又細分為國際性樞紐、區域性樞紐、地區性樞紐等。

      民航局《民用運輸機場建設“十三五”規劃》明確提出,構建由大型樞紐、中型樞紐、小型樞紐、非樞紐運輸機場和通用機場組成的布局合理、層次分明、功能完善、服務廣泛的國家綜合機場體系。該《規劃》具體界定了國家綜合機場體系分類框架,通過提出我國機場的量化分類標準及其功能屬性(詳見表1),對進一步明確我國運輸機場的分類,為世界級機場群的各個組成機場的聚類分析提供了借鑒指引和“法定”遵循。

      這種分類方法的科學性主要表現為,一是蘊含量變和質變的辯證關系原理。當機場的吞吐量發展到一定量級,其地位作用、功能屬性、責任擔當以及運營管理模式必將發生較大變化;二是體現與時俱進的發展觀。由于機場業高速發展,2010年進入全國前十位只需要1500萬人次,到2019年則需要4000萬人次,而1500萬人次的機場只能排名第27位。因此比率比絕對值更為科學;三是定位屬性一目了然。過去在機場定位問題上,各方經常爭得“面紅耳赤”,當然這都是為了發展,無可厚非,但確實也耗費了很多精力。還有的機場爭得了較高定位,也寫到了文件上,現實中卻遲遲難以實現。該量化分類標準出臺,上述問題迎刃而解。四是便于分類施策、精準施策。不同層級的機場,面臨的問題不盡相同,因此分類施策如同“點穴”,發力更加精準,能夠達到“靶向治療”的效果。

      同時我們也看到,美國對機場體系同樣采取該分類方法(詳見表2),進而采取分類施策的方針。

      2020年3月,民航局發布《2019年民航機場生產統計公報》,但由于國際機場協會發布數據較晚,為便于與全球機場進行對比分析,本文取2018年相關數據,但不影響分析結論。2018年,全國機場旅客吞吐量為12.65億人次、國際旅客吞吐量為1.26億人次。由于粵港澳大灣區機場群包含香港、澳門機場,因此本文對數據稍加處理,將香港、澳門機場旅客吞吐量和國際旅客吞吐量數據計入。根據民航局《民用運輸機場建設“十三五”規劃》國家綜合機場體系分類標準,京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群組成機場的具體分類和功能屬性見表3。

      除了國家綜合機場體系分類標準,在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群中,其組成機場亦呈現下列分布規律:有1至2個國際性樞紐,在本機場群中占比30%左右,全球排名處于前列,我們稱之為機場群的“核心樞紐”;有1至3個區域性樞紐,在本機場群中占比最低在10%左右,全球排名較為靠前,我們稱之為機場群的“主要機場”;還有若干個地區性樞紐和非樞紐,我們稱之為機場群的“輔助機場”。核心樞紐、主要機場和輔助機場構成有機組合的機場網絡體系,共同形成機場群這個新型生產組織形式。

      從全球領先的倫敦機場群、紐約機場群、東京機場群、巴黎機場群、芝加哥機場群相關數據看,雖然各國民航發展情況不同,機場群發展特征各異,但也呈現出大致相同的發展規律(詳見表4),可以較為明顯地發現其核心樞紐、主要機場和輔助機場。

      根據對中外機場群組成機場的聚類分析,我們初步提出機場群組成機場量化分類標準:將旅客吞吐量占全國5%以上、占本機場群30%以上、全球排名前10位左右的機場,界定為該機場群的“核心樞紐”;將旅客吞吐量占全國1%以上、占本機場群10%以上、全球排名前100位左右的機場,界定為“主要機場”;其他機場為該機場群重要組成部分的“輔助機場”(詳見表5)。當然,這并不是一個絕然的標準,根據機場群所處的不同發展階段,對目前尚未達到但接近該量化標準的直轄市、省會、重要城市的機場,也可以作為機場群的“核心樞紐”、“主要機場”,但應將未來發展戰略目標錨定在該量化標準上。該分類標準的主要取向是精準施策。

      (一)京津冀機場群

      在京津冀機場群,北京“雙樞紐”格局已見雛形,首都機場面臨兩個“轉型升級”,一是基礎設施的轉型升級。由于其建成較早,部分設施先天不足、部分設施陳舊老化,當前正處于部分航線航班轉場的“窗口期”,“再造國門”計劃已經啟動。不久的將來,PEK2.0將全新亮相。二是發展結構的轉型升級。大興機場投運前,首都機場是集多種功能于一身的國家門戶復合型樞紐,縱有“三頭六臂”,也難擋“萬箭穿心”。

      因此,下一步結構轉型的方向是,向大興機場轉移部分國際性樞紐功能,向天津、石家莊機場疏解部分非核心樞紐功能,瘦身健體、練好絕活、再造國門。大興機場定位于大型國際航空樞紐、國家發展一個新的動力源,這是一個定性判斷,也是未來發展目標。由于大興機場剛剛投運,各項運營指標還處在起步階段。按照2019年完成指標或者2020年預算指標,是難以達到核心樞紐標準的。但從未來發展看,大興機場遠期發展目標為1億人次,全國占比、機場群占比、全球排名三項指標都將符合核心樞紐量化標準。

      天津機場地處經濟社會發展較好的沿海直轄市,全國占比1.75%,機場群占比16.27%,全球排名106位,基本符合本文提出的全國占比1%以上、機場群占比10%以上、全球排名前100位的三項量化標準。如果非要和長三角機場群的虹橋、杭州、南京等主要機場相比,天津機場則需要再加大發展力度。近期,民航局批復天津機場新的總體規劃,預計到2030年旅客吞吐量將達到5500萬人次。假設2030年京津冀機場群旅客吞吐量為3億人次左右,天津機場的機場群占比將超過18%,其主要機場的定位將更加鞏固。

      石家莊機場2018年旅客吞吐量為1133萬人次,全國占比0.84%,機場群占比7.81%,全球排名196位。雖然自身發展速度較快,但成為京津冀世界級機場群的主要機場,總是顯得難以令人信服但又特別令人期待。作為省會機場、區域航空樞紐,按照京津冀協同發展國家戰略部署,石家莊機場必須努力成為京津冀地區的主要機場。假設2030年京津冀機場群旅客吞吐量為3億人次左右,那么,石家莊機場旅客吞吐量目標應為3000萬人次。此時,就不能用趨勢外推法去預測石家莊機場的旅客吞吐量,而是要堅持目標導向原則。戰略目標確定后,民航行業主管部門和地方政府部門,要通過創新宏觀調控政策、產業發展政策,充分發揮京津冀機場群集中統一管理的優勢,堅持“目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化”推進思路,加快石家莊機場實現跨越式發展,成為名副其實的主要機場,為河北經濟社會發展和雄安新區規劃建設提供更強勁的動力源。

      綜上所述,未來京津冀機場群將是典型的“雙核兩翼多節點”格局,首都機場、大興機場作為“雙核”(核心樞紐),天津機場、石家莊機場作為“兩翼”(主要機場),其他機場作為機場群的重要組成部分和所在地區重要交通節點,共同服務于京津冀協同發展和雄安新區規劃建設國家戰略。

      (二)長三角機場群

      在長三角機場群,上海浦東機場作為國家三大門戶復合樞紐之一,已經基本符合本文提出的全國占比5%、機場群占比30%(我們姑且認為29.81%四舍五入就是30%,畢竟上海是“一市兩場”,而且浦東機場還有很大成長空間)、全球排名前10位的三項量化標準。杭州機場、南京機場因所處省域經濟社會發達,也已經完全符合本文提出的全國占比1%、機場群占比10%、全球排名前100位的三項量化標準。因此,有學者提出長三角機場群是全球第六大世界級機場群,也是有其量化分析依據的。

      需要重點關注的是,作為省會機場的合肥機場,是安徽省機場群的核心樞紐、全省對外交往的空中主要通道,從2018年吞吐量指標和排名指標上看,合肥機場旅客吞吐量排在石家莊機場之后,全國占比不足1%,在長三角機場群中占比不足5%,全球排名在200位以后,需要實現更大的超常規發展,方能躋身長三角機場群主要機場之列,從而在長三角一體化發展國家戰略中發揮更大的作用。可喜的是,民航局年初批復合肥機場新的總體規劃,預計到2030年旅客吞吐量將達到4000萬人次,2050年將達到8000萬人次,合肥機場未來將成為長三角機場群重要區域樞紐、合肥都市圈發展的重要支撐、合肥全國性綜合交通樞紐的核心。還需要關注的是寧波、溫州等千萬級機場,全球排名194位和199位,2030年預計均可達到3000萬人次左右,屆時或將成為長三角機場群的主要機場。

      (三)粵港澳大灣區機場群

      在粵港澳大灣區機場群中,香港機場和白云機場近年來發生較大變化。2016年,香港機場已經跨越7000萬人次門檻,全球排名第8位。彼時,白云機場不足6000萬人次,全球排名第15位。之后,兩場旅客吞吐量逐漸縮小至500萬人次,白云機場全球排名上升2位。正所謂,三年河東,三年河西。剛剛過去的2019年,白云機場旅客吞吐量和全球排名均超越香港機場,白云機場全球排名再前進2位,而香港機場跌出全球前十。

      根據最新批復的總體規劃,白云機場2030年旅客吞吐量將達到1.2億人次。從2018年數據看,香港機場完全符合本文提出的全國占比5%、機場群占比30%、全球排名前十位的核心樞紐量化標準。白云機場符合本文提出的全國占比5%、機場群占比30%兩項量化標準,全球排名已經進入全球前十位左右。

      深圳機場2018年旅客吞吐量接近5000萬人次,全國占比、機場群占比分別為3.66%和23.7%,全球排名第32位,三項指標均未達到5%、30%和前10位的核心樞紐標準,主要短板也同樣是在國際旅客吞吐量。根據國際機場協會數據,深圳機場2018年國際旅客吞吐量不足400萬人。2019年,深圳機場在國際航線上集中發力,國際旅客吞吐量超過500萬人次,但與香港機場、白云機場相比,差距還是非常明顯。同樣做個假設,如果深圳機場的國際旅客吞吐量與白云機場相當,則全國占比和機場群占比都十分接近5%和30%的標準,全球排名也將大大提前。作為國家確定的新國際航空樞紐,深圳機場要成為粵港澳大灣區機場群的核心樞紐,就必須將上述標準作為自己的戰略目標,搶抓機遇、迎頭趕上。新近批復的深圳機場總體規劃明確提出,深圳機場定位為立足粵港澳大灣區、面向亞太、輻射全球的國際航空樞紐和航空物流樞紐,粵港澳大灣區世界級機場群的核心樞紐和粵港澳大灣區重要的國際性綜合交通樞紐,并將2028年發展目標確定為8000萬人次,雄心可見。

      澳門機場,就其特殊地位而言,成為粵港澳機場群的主要機場應該毋庸置疑。但是,畢竟澳門機場旅客吞吐量尚不足1000萬人次,全國占比不足1%,機場群占比不足5%,全球排名在200位之后。澳門機場在堅持“小而美”策略的基礎上,仍然需要擴大航線網絡覆蓋范圍,適當提升旅客吞吐量的量級。

      (四)成渝機場群

      在成渝機場群,成都和重慶均在國家確定的新國際航空樞紐之列,但機場群發展的結構性問題是顯而易見的。按其發展態勢,成渝機場群將呈現“雙核”結構,但目前承擔“雙核”重任的核心樞紐尚在成長演化中。

      成都雙流機場2018年旅客吞吐量5295萬人次,占全國的3.9%,占本機場群的51.9%,全球排名第26位。重慶機場2018年旅客吞吐量4160萬人次,占全國的3.1%,占本機場群的40.78%,全球排名第52位。不難發現,兩個機場的全國占比、全球排名指標遠低于5%和全球前十的標準,而機場群占比指標遠遠高于30%的標準。這說明成渝機場群在世界級機場群建設上還需要做更大努力。由于經濟社會發展和民航業布局結構等綜合因素,成都和重慶國際性樞紐地位的鞏固還尚需時日,同時,也說明成渝機場群存在結構性問題,樞紐機場體系尚不健全。由于缺乏主要機場作為支撐,核心樞紐承擔了過多非核心樞紐功能,影響了其核心樞紐功能發揮。

      2018年成都國際旅客吞吐量僅為571.7萬人次,假設其國際旅客吞吐量能達到2000萬人次左右,則機場旅客吞吐量全國占比可以達到5%左右。這也是未來成都“一市兩場”共同面臨的戰略問題,成都天府機場從降生之日起,就將肩負起國際航空樞紐的重任,其發展目標也是與生俱來的。根據成都國際航空樞紐發展規劃,天府機場定位為成都國際航空樞紐的主樞紐,承擔客運和貨運的核心樞紐功能,遠期建設滿足9000萬人次。2019年批復的重慶機場總體規劃,2025年重慶機場旅客吞吐量將達到8000萬人次。按照重慶國際航空樞紐戰略規劃,在2030-2035年期間,重慶新機場建成投用,與重慶江北機場協同打造重慶國際航空樞紐。屆時,成渝機場群將大概率呈現“雙核雙主多節點”的機場網絡格局,機場群差異化分工定位將更為明顯,核心樞紐的功能屬性將更加突出。

      我國世界級機場群發展階段劃分及其形態特征

      從前述我國世界級機場群的實證分析看,機場群的發展有其自身特有的規律。根據機場群核心樞紐和主要機場發展演化的趨勢,一般可以將其劃分為孕育萌芽的初級階段、基本成型的中級階段和成熟發展的高級階段,機場群的不同發展階段,呈現出不同的形態特征。

      從機場群階段劃分看,我國四大世界級機場群處在不同的發展階段,也呈現出不同的形態特征。這就需要根據這個發展實際,有針對性地做好精準施策。我們以京津冀世界級機場群為例進行深入分析。

      京津冀世界級機場群總體上處于中級階段向高級階段的過渡演化時期,機場群運輸總量接近1.5億人次,規模已經達到世界領先。其核心樞紐正在從“單核”向“雙核”轉化,逐步形成更為穩固的核心樞紐架構,航線網絡輻射全球。在航權、時刻、價格等發展政策上,就需要更加注重促進北京雙樞紐“獨立運營、適度競爭、優勢互補、并駕齊驅”,突出增強北京國際航空樞紐功能,為京津冀世界級城市群發展和雄安新區規劃建設提供全方位對外開放的航空大通道,更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源。與此同時,要堅持“有所為、有所不為”,加快疏解北京雙樞紐的非核心樞紐功能,讓優勢資源在核心樞紐功能上發力,讓國際航空樞紐功能既為京津冀世界級城市群服務,又有效帶動區域樞紐功能不斷放大。

      天津機場作為主要機場,已經完全符合本文提出的三項量化標準,但仍需在大興機場快速成長過程中,通過政策創新不斷鞏固其主要機場的地位作用,突出增強以下功能屬性:一是區域航空樞紐中的周邊國際功能,二是比較優勢中的航空物流功能,三是綜合交通中的空鐵聯運功能。天津在國家京津冀協同發展定位中,和北京同屬于京津冀城市群的“雙城”,天津機場的功能定位需要在“雙城”背景下予以充分考量。本文認為,應該將其機場群占比快速提升至20%以上,同時,圍繞中央確定的“國際航空物流中心”定位,進一步明確相應的財政、土地、稅收、航權、時刻、口岸等發展政策創新,更好發揮政府作用,加快形成航空物流資源集聚,加快增強天津航空物流市場吸引力和競爭力,用以服務和支撐天津“北方國際航運核心區”的城市定位。

      石家莊機場正在努力成為京津冀世界級機場群的主要機場,其突出短板主要體現在,一是總量規模不夠大,二是區域樞紐不夠強,三是協同作用不明顯。天津和石家莊機場是京津冀世界級機場群的“兩翼”,目前“兩翼”發展不平衡、不充分,集中體現在石家莊機場身上。形成這個現狀的原因是多方面的,突破點在于“兩手抓,兩手都要硬”。“一手抓”航空市場。充分挖掘河北航空市場潛力,根據市場需求實際,聯合戰略合作伙伴,開發“適銷對路”的航空產品。河北航空市場分為兩個部分,一部分是河北中南部市場,是石家莊機場的腹地市場,需要完善高速路網、空鐵聯運和旅客直通車,讓旅客更為便捷地抵離石家莊機場;另一部分是河北北部市場,需要強化省會區域航空樞紐與秦皇島、張家口、承德等地區的“空中快線”,做優“從家飛”品牌,暢通省內中轉聯程服務。“另一手”抓政策調控。針對機場群協同發展中服務北京航空市場的需要,進一步創新協同發展政策,尤其是對同時在北京和石家莊運營的航空公司,從財政支持、稅收優惠、價格引導、基金減免、經營許可、時刻聯動、聯程聯運等方面,推陳出新,精準施策,依托日益成熟的空鐵聯運產品,以“市場轉移”帶動“運力轉移”,吸引以“價格敏感型旅客”為主的市場群體到石家莊出行,疏解北京非核心樞紐功能,做大做強區域樞紐功能,實現京津冀協同聯動發展。

      綜合交通特別是空鐵聯運是機場群協同發展的重要組成部分。大興機場是目前全球最大的空地一體化綜合交通樞紐。首都機場推出國門再造計劃,亦將打造以空鐵聯運為主要特征的綜合交通樞紐。天津機場處于京滬高鐵第二通道的關鍵節點,T3航站樓和高鐵站將實現一體化設計建設。石家莊機場位于京廣高鐵側畔,正在規劃航站樓至高鐵站的捷運系統。應該說,京津冀機場群各組成機場都具備良好的綜合交通樞紐條件。因此,在聯程聯運政策上,需要更加注重引導民航和鐵路、地鐵等部門,在規劃建設過程中秉持一體化原則,打造“軌道上的機場群”、暢通“機場群的集疏運”,加快推進民航和鐵路兩大信息系統的開放對接,創新開展旅客及行李的聯程聯運服務,為機場群之間集中疏解服務功能創造條件,更好地發揮資源比較優勢,為人民群眾提供更多符合自身需要的出行選擇,增強人民群眾美好出行的獲得感、幸福感、安全感。

      我國世界級機場群的核心樞紐和主要機場的角色擔當及協同方位

      國家發展改革委、民航局《推進京津冀民航協同發展實施意見》明確提出,統籌區域機場運行管理,實現目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化。亞當·斯密認為,以比較優勢為基礎的分工,能夠提升生產效率。這同樣適用于機場群差異化發展。一個機場如果采取“大而全”的模式,什么都想做,很可能什么都做不好。如果根據比較優勢,做自己擅長做的事,整個機場群分工協作、優勢互補,努力實現共同目標,整體效能將得到有效提升。

      核心樞紐是世界級機場群協同發展的動力源和主動輪,屬于不可或缺的關鍵要素。因為世界級機場群,必然要有1至2個國際航空樞紐作為“標配”,并在全球機場業擁有較強的競爭力和影響力,在全球航線網絡中處于關鍵節點,是世界上人流、物流、資金流、信息流的交匯中心,是國家綜合機場體系“王冠上的明珠”。核心樞紐主要聚焦于國際航空樞紐功能,致力于打造國際交往平臺的空中大通道,往往需要疏解部分非核心樞紐功能。當然,我們也知道,這個“王冠上的明珠”是眾多機場“簇擁”而成的,在全球航線網絡中有一席之地,必然是全國航線網絡共同支撐的結果。因此,從大的方面來講,這個重要支撐有三個方面,一是機場群的非核心樞紐承接非核心樞紐功能,為核心樞紐發揮國際航空樞紐功能創造更好條件;二是全國機場體系為核心樞紐“喂給”國際旅客,使得核心樞紐的國際航空樞紐功能更加強大;三是機場群覆蓋區域通過空鐵聯程聯運,與核心樞紐便捷聯通,實現核心樞紐為整個城市群提供全球航空服務。這就要求財政政策、價格政策、航權政策、時刻政策、交通政策等政策資源,要形成合力集中支持核心樞紐打造更具全球競爭力的國際航空樞紐。

      主要機場是機場群的“兩翼”,是世界級機場群騰飛不可或缺的“部件”。主要機場往往具有“多重功能”,既要承擔區域樞紐功能,又要承擔部分國際航空樞紐功能,還要承擔疏解機場功能。主要機場承擔省域經濟社會發展“空中主通道”功能,當核心樞紐航線網絡不能滿足本省發展需要時,主要機場就要擔起大任,開辟本省經濟社會發展需要的航線航班,這是核心樞紐航線網絡重要而有益的補充。主要機場還是本省機場體系的“領頭羊”,肩負帶動本省中小機場共同實現高質量發展的“帶頭大哥”之重任。在機場群協同發展中,還負有承接核心樞紐疏解功能的使命。我們注意到,我國民航的國內市場和國際市場規模都非常龐大,核心樞紐既要服務往來全國的國內市場,又要服務往來全球的國際市場;既要服務所在城市的國內國際航空需求,又要承擔整個城市群的國際航空需求,其結果必然是難堪重負的。所以,主要機場要主動作為,積極承接核心樞紐疏解出來的外溢功能,更好地滿足城市群廣大人民群眾多元化航空出行需要。在這個基點上,不是核心樞紐“分給”主要機場運量,而是主要機場“幫助”核心樞紐解決問題。這就要求財政政策、價格政策、航權政策、時刻政策、交通政策等政策資源,既要引導核心樞紐疏解非核心樞紐功能,又要支持主要機場承擔區域航空樞紐功能、部分國際航空樞紐功能和承接疏解功能等“多重功能”。

      輔助機場是機場群的重要組成部分,能夠進一步擴大機場群服務覆蓋范圍,為所在城市提供便捷航空服務,還可以承接某些特定功能,比如紐約機場群的體特保羅機場,作為紐約公務航空服務提供者,承接了紐約機場群的公務航空功能,為核心樞紐和主要機場更好地發揮其核心功能拓展了空間,也為紐約地區提供了更好的公務航空服務。還比如巴黎勒布爾熱機場,是一個著名的航展舉辦地。這就要求財政政策、價格政策、航權政策、時刻政策、交通政策等政策資源,支持輔助機場基于比較優勢找準發力點,既能為整個機場群發展分憂,又能實現自身突破。

      軌道交通是機場群的聯接紐帶,為機場群協同發展提供了廣闊空間。這個軌道交通有“雙重功能”和“三個方向”。“雙重功能”指的是軌道交通既承擔機場群集疏運功能,又承擔城際和城市公共交通功能,在軌道交通規劃過程中,不要僅僅考慮航空出行需要,還要統籌城際和城市交通需求。軌道交通的“三個方向”,一是城市群中非核心城市通往核心樞紐的集疏運通道,主要滿足非核心城市國際出行需求;二是主要機場通往城市群中核心城市中心地區的集疏運通道,主要滿足核心城市非核心樞紐功能疏解需求;三是核心樞紐、主要機場之間的集疏運通道,主要滿足機場之間中轉需求和特殊情況下功能替代需要,同時串聯沿線相關城鎮。這就要求財政政策、價格政策、航權政策、時刻政策、交通政策等政策資源,支持民航和鐵路、地鐵等部門加快規劃銜接和聯程聯運,促使機場網、航線網和交通網形成強大合力,這將成為我國民航發展最大的優勢和特色。

      公共政策創新是機場群協同發展的“定海神針”,是更好發揮政府作用的關鍵抓手。世界級機場群是綜合國力和國際競爭力的表征之一,前文提到國際公認的世界級城市群和與之相伴相生的世界級機場群,均出現在美國、英國、法國、日本等西方發達國家。分析這些世界級機場群不難發現,所在國家經濟社會發展是基礎,公共航空政策是關鍵。上個世紀70年代以來,以“放松管制”和“反壟斷監管”為代表的公共政策,為民航業發展注入強大活力,革命性地提升了民航業的經濟效率,有效促進民航業通過競爭優化資源配置、增加消費者福利。美國紐約州和新澤西州還創造性地聯合組建紐約新澤西港務局,負責運營管理哈德遜河兩岸的交通基礎設施,包括兩州6個機場組成的紐約機場群,為“目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化”政策落地提供了組織保障。這就要求我們在財政政策、稅收政策、土地政策、規劃政策、產業政策、價格政策、競爭政策、空域政策、航權政策、時刻政策、交通政策、口岸政策等方面,在市場配置資源難有成效的領域,更好發揮行業政府和地方政府作用。

      結語

      國家綜合機場體系分類框架為我國機場分類管理開創了量化標準,為機場業實施差異化發展政策提供了依據。機場群是機場業新型生產組織形式,是有機組合的多機場系統。世界級機場群是國家發展的戰略性資源,本質上是一種經濟集聚現象,是綜合國力和國際競爭力的表征之一。機場群的系統性對組成機場的差異定位和精準施策提出了更高要求。核心樞紐、主要機場和輔助機場量化分類標準的提出,有助于機場群的監管主體、運營主體和相關主體,從客觀實踐出發梳理管理政策、戰略定位、發展目標和任務舉措,進一步完善機場群管理體制機制,以精準施策加快實現“目標一致化、定位差異化、運營協同化、管理一體化”,早日建成我國世界級機場群,服務世界級城市群和民航強國戰略。

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